着力健全普惠养老服务体系


	  ■ 文/张赛林


	  今年2月，国家发展改革委等8部门联合印发《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》，提出“大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务”。此前，国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出大力发展普惠型养老服务。健全完善普惠养老服务体系，是积极应对人口老龄化的重要举措，也是老年人共享经济社会发展成果的重要途径。


	  普惠养老服务体系建设 

 

	  面临四大困境 

  普惠养老服务不仅具有一定的福利性，还超越了基本养老服务的兜底性、基础性的功能定位，具有服务对象公众化、服务内容综合化、服务供给多元化等基本特征。在价值理念上，其更加追求社会公平和共建共享，面向全体老年人，通过服务均等化，让所有老年人不受地域、城乡、职业、收入等因素制约而能享受到大致相当的养老服务。在服务内容上，更加注重老年人生活品质的提升，既包括老年人基本的生活照料，也包括医疗保健、康复护理、心理慰藉、文化娱乐等综合性养老服务。从内涵来看，普惠养老服务兼具公益性和市场性。政府主导，市场、社会共同参与的多元供给模式有利于建立分层分类的养老服务格局，满足老年人不同类别的养老服务需求；定价合理、质量有保障、可持续是普惠养老服务的重点发展方向，公共投入、优化支付方式等政策工具的优化组合，有利于推动养老事业和产业协同发展。

  近年来，我国积极推进普惠养老服务体系建设，尤其在政策支持、公共投入、服务模式等方面取得许多新进展。不过，从实践来看，普惠养老服务体系建设还面临一些难点，需要进一步完善相关政策破解发展难题。

  一是覆盖范围有待扩大。一方面，养老服务补贴项目少，补贴对象以城乡特困老年人、失能失智老年人为主。针对一般老年人的专项补贴不仅很少，标准也相对较低。另一方面，一些地区的养老服务补贴主要以建设补贴、运营补贴等形式直接补贴给运营方，以老年人为补贴对象的项目不多。由于目前市场化养老服务收费较高，在未有其他补贴的情况下，老年人获取服务的经济负担较重。

  二是养老服务供需尚未实现精准匹配。一方面，现有普惠养老服务内容相对单一、专业性不足。许多养老机构仅提供生活照料服务，医疗保健、康复护理、心理慰藉等多元化养老服务尚未开展；社区养老服务设施的服务内容以文化娱乐活动为主，日间照料服务开展率低，上门照护、送餐、助浴等居家养老服务质量参差不齐。另一方面，养老服务人才供给严重短缺。养老服务行业因社会地位不高、薪酬待遇差，难以吸引优秀人才，且人员流动性高。无论是服务理念还是服务专业性，养老服务从业人员都与医护专业人员存在明显差别，难以满足老年人的专业照护需求。

  三是财政支持仍待提升。其一，我国财政收入占GDP比例较低，制约了政府对普惠养老服务的财政支出水平，在一定程度上不利于提升普惠养老服务可及性。其二，财政投入不均衡。地区之间、城乡之间财政补贴差距较大。东部地区、城市地区的财政支持普遍强于西部地区、农村地区。其三，各类养老机构补贴机制尚待完善。公建民营养老机构缺乏配套公共用地、各类养老机构的税费优惠等政策落实困难等问题的存在，不利于普惠养老服务长期稳定发展。

  四是责任主体之间协同性不强。一方面，政府、市场、社会协同不足。社会力量参与普惠养老服务的政策激励力度不足，如政府购买服务和养老机构公建民营等合作机制有待优化。另一方面，普惠养老服务涉及民政、人力资源社会保障、卫生健康、医保、消防等多个部门，但部门间的事权划分只是作出原则性的规定，协同配合有待加强。比如，养老服务产业发展工作存在多头管理，信息共享和资源整合机制不够完善，使得相关的普惠养老服务政策执行不畅。


	  发展普惠养老服务体系 

 

	  需要采取系统化手段 

 

	  一是逐步扩大普惠养老服务的受益面。其一，扩大养老服务补贴项目的覆盖范围。根据经济发展水平、人口老龄化形势合理扩大高龄津贴、护理补贴等补贴项目的受益群体，如具备条件时逐步将受益对象由特殊困难老年人、失能失智老年人向所有老年人拓展。其二，优化普惠养老服务的支付方式。比如，推动长期护理保险制度发展，逐步实现长期护理保险地域全覆盖，将失智老年人、城乡居民等群体纳入保障对象，将符合条件的养老机构、社区养老服务设施纳入定点范围。其三，调整养老服务补贴方式。以直接向老年人发放服务补贴等方式，将过去给予养老机构的部分补贴项目直接补贴给老年人，通过提升老年人对普惠养老服务的购买能力，进一步扩大普惠养老服务的覆盖面。


	  二是提升责任主体间的协同性。一方面，提升政府、市场和社会的协同性，增加普惠养老服务的有效供给。引入市场机制和社会力量，推进政府购买服务和养老机构“公建民营”，使养老服务企业、养老服务类社会组织成为普惠养老服务供给的重要力量，为普惠养老服务可持续发展提供多元化的资金来源保障。强化政府在合作供给中的主导性角色，不仅要以公开招标的方式优中择优，还要细化合作流程，对养老服务资金使用、服务质量、服务价格等方面进行全过程监管，全面提升服务质效。另一方面，加强政府相关部门之间的协作。围绕普惠养老服务的发展模式和发展方向，以地区实际情况为出发点，制定更加具体化、操作性更强的政策措施。完善普惠养老服务协调推进机制，明确各部门职责和工作任务，确保各项政策措施落实到位。


	  三是增加公共投入。其一，加大财政支出力度，保证财政投入对普惠养老服务的资金投入随着经济增长、人口老龄化程度加深而逐步提高，加大对养老服务基础设施建设、护理人员培训方面的资金投入。其二，完善财政转移支付制度，推动基本养老服务均等化。地区差距、城乡差异是推动普惠养老服务发展的重要障碍。要加大中央和省级财政转移支付力度，着力改善欠发达地区、农村地区养老服务资源配置水平，实现区域间、城乡间服务资源的基本均衡。其三，建立可操作、可持续、精准化的普惠养老服务政策支持体系。保障专项补贴、贷款、税收、水电费用等方面优惠补贴按时发放到位，同时对养老机构普惠养老服务收费实行政府指导价管理，以此合理降低普惠养老服务价格和提升服务水平。


	  四是推进居家社区养老服务一体化。居家社区养老服务在养老服务体系中具有基础性作用，是提升普惠养老服务可及性的重要途径。一方面，要搭建社区养老服务综合支持体系。依据社区的资源禀赋特征，对土地、人才、技术等资源进行挖掘和整合，提升社区养老服务机构、社区卫生服务中心、社工站的联动性，为社区老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等方面的综合性养老服务。另一方面，根据社区老年人的具体养老服务需求，引入具有专业资质的服务机构，提供相应的功能性设施和适配性服务。比如，以社区内失能失智、残疾等老年人为重点服务人群，推进社区专业照护类养老服务设施建设和老年照护服务开展。


	  本文为山东省社会科学规划重点项目《从底线补缺到适度普惠：我国公办养老机构社会化改革问题与路径研究》（22BSHJ01）的阶段性成果。


	  作者单位：山东社会科学院人口与社会发展研究院