□ 首席记者 姚常房

  长期护理保险制度是我国应对失能老人护理问题的重要探索，今年进入第7个发展年头。“全国已有1.45亿人参加了长护险，占全国总人口的1/10以上。”主持完成“中国长期护理保险试点政策数据库”的中国人民大学公共管理学院副教授陈鹤说。然而，面对快速老龄化以及护理专业人员缺乏的现实，专家表示，发展长护险仍需再加把劲，很多问题需要从长计议。

从试点到态度坚定

  2016年6月，人力资源和社会保障部印发的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，提出“推动探索建立长期护理保险制度”，并选定15个城市作为试点。2020年，试点范围扩大到29个城市，并明确长期护理保险属于独立险种，引入社会力量参与长期护理保险经办服务。现今，长期护理保险仍处于试点阶段，参与城市增加到49个。

  “一直在试点，当下开始发生变化。”陈鹤说，这种变化体现在，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“稳步建立长期护理保险制度”，党的二十大报告明确“建立长期护理保险制度”，政府在发展长护险上态度更加坚定。

  我国人口老龄化的严峻程度，是这一变化不可忽视的大背景。据测算，预计“十四五”时期，60岁及以上老年人口总量将突破3亿，占比将超过20%，我国进入中度老龄化阶段；2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿，在总人口中的占比将超过30%，我国进入重度老龄化阶段。

  那么，为何此前长护险的发展不如想象中的那样迅速？陈鹤总结了几个原因：一是伴随人口老龄化，我国基本医保资金面临压力。有人士担心，从基本医保划拨一部分资金给长护险，会影响基本医保的可持续性。二是一部分人认为长护险提供的服务属于生活照料，不该使用用于基本医疗保障的钱。三是鉴于别国在发展长护险时曾出现保险基金支出大幅上涨，给财政带来巨大压力的现实，我国态度比较审慎。

  对此，众多学者认为，要建立责任共担的可持续独立筹资机制，使长护险逐步脱离对医保基金的依赖。国家信息中心经济预测部马婷撰文建议，通过科学测算护理服务需求和费用，按照“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则制定本年度基金筹资总额；探索通过调整职工基本医疗保险账户结构，将个人账户中一定比例的资金转变为长护险基金；政府发挥财政兜底和再分配的职能，对特殊困难退休职工缴费给予适当资助，同时承担基金平衡调节义务，建立与经济社会发展和保障水平相适应的动态筹资调整机制。

  “保障基本，责任共担。”福建省泉州市医保局晋江分局局长黄长沙指出，要厘清长护险保障内容与家政服务的界限，避免长护险制度过度福利化。

  陈鹤调研发现，从全国平均水平看，近3年的长护险筹资基本是每人每年180元，保险待遇为每月1300元左右。在疫情平稳后，今年或者明年新试点地区可能会出现基金支出的小幅上涨趋势，但整体上会是平稳的。部分地方掌握了控制基金支出的方法，比如调整保险待遇人数或保险待遇标准等。

整合有限资源

  除筹资难外，长护险在发展过程中还存在一些问题。

  厦门大学公共事务学院聂爱霞副教授指出，医疗护理和生活照料是长期护理服务的两大核心。目前，我国各试点城市的政策重心都放在失能后的护理服务上，对于失能前的预防和干预较少涉及，也极少关注失能人员的心理健康状况，因此，建议进一步细化医疗护理和生活照料两大类服务内容。

  “希望进一步强化部门协同，将分散在卫生健康、医保、民政、残联、退役军人等相关部门的有关政策进行整合。”陈鹤表示，现在民政部门、医保部门、残联等在评估老人身体状况时，用的标准不一样。

  2021年7月国家医保局、民政部出台的《长期护理失能等级评估标准（试行）》和2022年1月印发配套的《长期护理保险失能等级评估操作指南》，建立了涵盖日常生活能力、认知能力、感知觉与沟通能力等方面的综合评估指标体系。但是，仍需建立与之有效衔接的长期护理需求认定和护理服务标准体系。

  上海市在推行长护险之前，民政、卫生和医保部门均有一套对老年人失能、失智状况进行评估的依据，分别是民政部门的《老年照护等级评估要求》、医保部门的《高龄老人医疗护理保障计划》和卫生部门的《上海市老年护理医院出入院标准》。上海市卫生和健康发展研究中心党委书记丁汉升介绍，从2014年起，上海市将3套标准进行整合，形成统一的评估标准和照护等级。3个部门根据所分管的领域共同制定标准，做到分级结果互认，根据结果开展各自工作，这是项目顺利推进的先决条件。

  为推进护理服务内容的规范化，丁汉升组织团队研发了照护计划自动生成模型，研制了照护处方定量化标准。通过失能评估标准所采集到的指标数据，针对每位评估对象构建虚拟形象，利用人工智能和计算机决策，从服务项目库中组合个性化的服务包，并确定服务强度。目前，该计划正在遴选试点地区。

  我国长护险待遇的给付标准受到筹资人群、护理服务包、给付对象等因素的影响，各试点城市给付标准差异较大。以城镇职工重度失能人员入住定点护理机构待遇标准为例，四川省某市待遇标准为每人每月2000元左右，黑龙江省某市每人每月不足千元。对此，有专家指出，下一步，需要进一步缩小不同地区给付标准差距，尤其是加强农村地区长护险服务提供。

强化护士的作用

  发展长护险，还要解决护理人员数量短缺问题。纽约大学迈尔斯护理学院副院长吴蓓表示，中国护理人员缺口大，建议强化护士在长期照护中的作用。

  采访中，众多专家都提到了日本长护险制度中的“照护经理”角色。这是把护理和医疗相关服务串联起来的关键性角色，职责包括实施需求评估、制订照护计划、衔接各方资源。陈鹤在日本调研时观察到，与“照护经理”一起的服务人员还有养老服务人员和医疗从业者，他们会根据老人的需求变化进行小组讨论，不断更新服务内容，共同提供以居家为核心的照护。

  “‘照护经理’还可以根据需求评估结果，为老年人及其家庭制订一套照护计划，并协助其申请相关长护险或医疗保险的待遇。”陈鹤说，在日本，“照护经理”由长护险出资雇佣，一般由高年资护士担任。有学者补充，日本已将“照护经理”作为职业，对入职门槛、资格考核、薪酬激励等都进行了界定。

  丁汉升建议，全面加快专业护理人员队伍建设，采取多种政策措施增加人员数量，提高专业技能，稳定人员队伍，提升长护险服务的整体水平。聂爱霞指出，需从薪酬待遇、工作环境、专业技能培训等多方面提高专业护理人员的社会认同度和职业幸福感，以吸引更多人员进入长期护理领域。另外，大部分试点城市最新出台的长期护理服务政策均鼓励由接受过培训的亲属提供护理服务，并将其纳入护理服务人员管理范围。这种服务更易为失能人员所接受，也可以为专业护理人员提供支援。

  “长护险要与当地失能护理服务供给能力相适应，这也注定了其发展要有一个过程，不可能一步到位。”黄长沙提醒。

  丁汉升也表示，中国人口基数大、老年人多，慢慢摸索是有必要的。